12.07.07.
Для того чтобы получить лицензию на вещание, станция должна собрать пакет документов, включающих заявку, план с указанием целей вещания, справки о технических возможностях, опыте работы и ресурсах, список учредителей, свидетельство о регистрации как СМИ и лицензию на частоту, или контракт с владельцем лицензии на частоту. Затем документы направляют в ФСТР. Теоретически ФСТР должна дать положительный или отрицательный ответ через месяц. Однако ответ на заявку о предоставлении лицензии может быть задержан по ряду причин. Например, ФСТР нередко просто не принимает заявку сразу, предлагая представителю станции прийти в следующем месяце или через три месяца. Кроме того, в тех случаях, когда станция собирается арендовать частоту у владельца лицензии на нее, ФСТР должна проверить в Минсвязи, есть ли договор между владельцем лицензии и станцией. Задержки также могут возникать из-за того, что в ФСТР не хватает сотрудников и средств. Ходят слухи о том, что деньги (взятки) и связи в правительстве могут ускорить рассмотрение заявки и увеличить шансы на получение лицензии.
ФСТР использует самые разные методы отбора при решении вопроса о выдаче лицензии, и в целом процесс проходит закрыто. Хотя ФСТР утверждает, что дает положительный ответ на заявку, если нет других претендентов на данную частоту, на практике она действует по собственному усмотрению, решая, когда и как выдавать лицензии и выдавать ли их вообще. Решения принимаются, исходя из принципов очередности подачи заявки и ее рассмотрения, или в рамках тендера или аукциона. ФСТР не обязана принимать решения, руководствуясь каким-либо одним конкретным принципом, и на практике тендеры и аукционы никогда не проводились. Кроме того, заявитель должен получить разрешение Министерства связи, а иностранцы - Министерства иностранных дел. В обоих случаях критерии получения этих разрешений четко не определены.
До начала 1996 года ФСТР принимала все решения в отношении лицензирования самостоятельно и была просто завалена огромным количеством заявок, по которым было трудно принять правильное решение из-за незнания обстановки на местах. ФСТР создала около 60 региональных лицензионных комитетов, чтобы облегчить себе работу и принимать решения по ключевым вопросам или выступать в качестве арбитра в случае конкуренции. Эти комитеты были задуманы с самыми лучшими намерениями, но создавались без учета перспективы. На практике они создавались без каких-либо положений, определяющих их состав и сферу деятельности, и стали объектами влияния заинтересованных групп. Алексей Симонов из Фонда защиты гласности, который является одним из членов федеральной комиссии по ТВ, отмечает: “Эти местные комитеты организованы повсюду местной администрацией, хотя до сих пор нет никаких общих положений относительно их деятельности”.1
В региональные комитеты всегда входят представители местного государственного телевизионного канала (глава местного государственного телевидения занимает пост заместителя председателя), представитель местных властей. Если в регионе есть какое-либо учебное заведения, где преподают журналистику, то ФСТР нередко приглашает в состав комитета сотрудника факультета журналистики. Представители местных негосударственных станций редко получают места в комитете. Как бы то ни было, в процессе принятия решений представители различных кругов стараются отстаивать свои политические интересы. Так, например, местные государственные вещатели рассматривают негосударственные станции как своих соперников, поскольку они независимы и составляют им конкуренцию в области рекламы и привлечения зрительской аудитории на региональном рынке. Таким образом, представители государственного телевидения могут не приветствовать создание новых телевизионных станций. Хотя трудно утверждать, что региональные комитеты автоматически принимают несправедливые решения, их вряд ли можно считать органами принятия объективных решений. Аркадий Майофис, президент “ТВ-2″ в Томске, отмечает: “Я ужасно боюсь местного комитета… Если телевизионная компания находится в оппозиции к местным властям, она никогда не получит лицензии.” 2
ФСТР выступает в качестве арбитра, когда подаются две заявки на одну частоту, и в таких случаях региональные комитеты принимают предварительные решения, хотя они и носят рекомендательный характер. Однако стандартной узаконенной процедуры принятия решений о выдаче лицензии при наличии нескольких кандидатов просто не существует, нет и гарантий объективности решения. ФСТР может, но не обязана объявлять открытый тендер или требовать экспертной оценки станции. В самом последнем варианте Закона о телевидении и радиовещании предлагается ввести процедуру открытого тендера, но никто не может гарантировать, что закон будет принят в таком виде. В теории лицензия выдается более опытному, готовому начать вещание конкуренту, который стоит на гражданских позициях, однако из-за отсутствия четкой юридической базы, справедливость решения во многом зависит от личных качеств людей, его принимающих.
В случае несогласия с решением регионального комитета или ФСТР об отказе в выдаче лицензии или арбитраже между конкурирующими заявителями, ФСТР может запросить мнение лицензионной комиссии по урегулированию конфликтных ситуаций. Эта комиссия функционирует только как консультативный орган и собирается в том случае, когда ФСТР хочет выяснить другую точку зрения. По словам Сергея Иванова из ФСТР, к решениям комиссии в Службе относятся серьезно, но к ее услугам прибегают крайне редко. В настоящее время комиссию, в которую входят влиятельные деятели СМИ, возглавляет декан факультета журналистики МГУ Ясен Засурский. Работа членов комитета не оплачивается.
Через пять лет, в случае отсутствия других претендентов и каких-либо нарушений закона со стороны станции, лицензия должна автоматически возобновляться. В теории владельцам лицензий не должны предоставляться какие-либо приоритетные права, хотя остается неясным, будет ли система лицензирования предоставлять возможность всем желающим претендовать на получение лицензий на конкурсной основе или нынешние владельцы лицензий могут рассчитывать на их сохранение. В российской практике нет прецедента, который можно было бы взять за основу принятия таких решений.
ФСТР имеет право отозвать лицензию в случае невыхода станции в эфир в течение более трех месяцев, нарушения условий лицензирования или факта скрытой уступки лицензии. Решения могут оспариваться в суде. 3
ФСТР также проводит перерегистрацию лицензий станций, которые получили их в период с 1 августа 1993 года по 7 декабря 1994 года включительно, в соответствии с самыми последними правилами вещания. Лицензии, выданные до 1 августа 1993 года, будут пересмотрены только по истечении срока их действия. 4
Хотя у станций накоплен самый разнообразный опыт общения с ФСТР, процедура подачи заявки, которую прошла Екатерина Бессонова, генеральный директор ТВ станции “Ноты” из Якутска можно считать вполне типичным примером. У станции “Ноты” на получение лицензии ушло шесть месяцев, за которые директор станции трижды побывала в Москве в ФСТР, чтобы ответить на вопросы и предоставить дополнительную информацию. Станция собрала все необходимые документы, имела передатчик, студию и все необходимое оборудование, но ей было сказано, что она не отвечает всем требованиям. Был еще один претендент на использование частоты, у которого не было ни оборудования, ни опыта, и арбитражный суд отдал предпочтение “Нотам”. Директор компании “Ноты” полагает, что этот конкурент подавал заявку на канал, чтобы потом просто перепродать права. Несмотря на решение арбитража, конкурент продолжал звонить в ФСТР, требуя нового слушания дела. Наконец Бессонова позвонила своему знакомому, который работает сейчас в Кремле, и попросила сделать нужный звонок. Она считает, что без его помощи она бы так никогда не получила лицензию или ей пришлось бы давать взятку. Случай с Бессоновой свидетельствует о том, что, несмотря на действующие правила, остаются многочисленные лазейки для того, чтобы действовать в обход правил, и предприниматели считают, что могут использовать закон по своему усмотрению.
1 “Private Television, Alive and Blossoming.”
2 Ibid.
3 Marian M. Hagler, “Impediments and Opportunities for Investment in Russian Broadcasting — The Licensing System,” report presented at “Media Markets in Russia and the CIS,” October 22-23, 1996.
4 Ibid.